Thạc sỹ Lê Minh Đức, Phó Tổng thư ký Hiệp hội CNMT Việt nam

Lời tựa: Luật BVMT 2020 đang soạn thảo và lấy ý kiến rộng rãi, có nội dung phát triển ngành công nghiệp môi trường. Đây là vấn đề còn gây nhiều tranh cãi xung quanh khái niệm, định nghĩa và các phân chia quản lý ngành. Để góp thêm thông tin và làm rõ những vấn đề này, Hiệp Hội CNMT xin chia sẻ bài viết của chuyên gia Lê Minh Đức, người có nhiều năm nghiên cứu chuyên đề về công nghiệp môi trường này.

1.   Khái niệm về ngành công nghiệp môi trường (CNMT)

Nghiên cứu đầu tiên về ngành công nghiệp môi trường (CNMT) được khởi xướng từ Bộ Công Nghiệp (nay là Bộ Công Thương) từ giữa những năm 2000. Năm 2006, Viện Nghiên cứu chiến lược và chính sách công nghiệp (IPSI) thực hiện nhiệm vụ điều tra đánh giá hiện trạng ngành CNMT của Việt Nam.

Trên cơ sở kết quả điều tra và tổng hợp tư liệu trong và ngoài nước đã đưa ra những khái niệm đầu tiên về ngành CNMT.

Trong đó, CNMT bao hàm 3 trụ cột:

(1) Dịch vụ môi trường (xử lý nước, chất thải rắn, không khí, và khác)

(2) Sản xuất thiết bị/công nghệ/nguyên liệu/hóa chất phục vụ công tác BVMT

(3) Sử dụng hiệu quả và bền vững tài nguyên (công nghiệp tái chế, sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu  quả, bảo tồn và phát triển các môi trường đặc thù..)

Do khái niệm còn khá mới, bao hàm các khía cạnh hoạt động rộng, một số ranh giới CNMT với các ngành khác không rõ nét dẫn đến các tranh luận và hiểu nhầm thậm chí sai lệch về ngành CNMT. Trên thế giới, CNMT có nhiều hình thức tổ chức khác nhau. Hàn Quốc là thí dụ, CNMT Hàn quốc chia thành 3 nhóm ngành chính: (i) công nghiệp xử lý nước, (ii) công nghiệp xử lý chất thải rắn và (iii) công nghiệp xử lý khí thải. Một số nước gộp dịch vụ với sản xuất thiết bị làm một, sử dụng hiệu quả và bền vững tài nguyên được chia tách thành các lĩnh vực khác nhau: tái chế và bảo tồn tài nguyên.

Mặc dù có những các phân chia khác nhau, nhưng về nội hàm CNMT không thay đổi (vẫn giữ nguyên 3 trụ cột). Như Hàn Quốc, trong từng phân ngành CNMT có dịch vụ và sản xuất thiết bị và cả tái chế các chất thải liên quan như CTR hay nước thải.

CNMT vừa là công nghiệp vừa mang tính dịch vụ. Thí dụ, công nghiệp đốt rác phát điện vừa hoạt động công nghiệp sản xuất điện vừa làm dịch vụ cho nhà nước về xử lý rác thải sinh hoạt, được nhà nước trả tiền để xử lý và cho việc cung cấp dịch vụ đặc thù. Không thể tách hoạt động công nghiệp ra khỏi dịch vụ trên cùng một chủ thể, và bị chi phối bởi 2 chính sách khác nhau. Khác với ngành công nghiệp truyền thống như thép, hóa chất, cơ khí… sản xuất theo nhu cầu thị trường. CNMT làm theo đặt hàng của nhà nước, thị trường chính là đầu tư của nhà nước. Thị trường /đặt hàng nhà nước đó phụ thuộc vào mức chi ngân sách của từng quốc gia. Trung bình, ngân sách cho BVMT tại các nước phát triển chiếm 3-5% GDP. Chính vì vậy, CNMT còn được gọi là Công nghiệp dịch vụ.

Cũng như các ngành công nghiệp khác, CNMT có các hoạt động và nhà máy công nghiệp mang tính đặc trưng. Thí dụ, nhà máy chế biến chất thải là chủ thể chính, đặc thù của CNMT giống như nhà máy thép trong công nghiệp thép, nhà máy hóa chất trong công nghiệp hóa chất… Nói đến CNMT là nói đến các loại hình/chủ thể này. Tới đây, khi Việt Nam có thêm nhiều nhà máy đốt rác phát điện quy mô lớn 4000 tấn/ngày như nhà máy Thiên ý đang xây dựng tại Hà Nội, hay các công trình công nghiệp trong thu gom và xử lý nước thải thành phố như Yên Sở, Hà Nội quy mô của ngành CNMT sẽ khác hẳn hiện nay. Sứ mệnh lớn nhất của ngành CNMT là biến tất cả chất thải của toàn bộ nền kinh tế trở thành tài nguyên, trở lại phục vụ nền kinh tế và giải quyết vấn đề cạn kiệt tài nguyên hiện nay. Thế giới và Việt Nam đang bàn nhiều về kinh tế tuần hoàn. Nhưng ít tai biết rằng, CNMT chiếm hơn một nửa giá trị của nền kinh tế này, trở thành cấu phần quan trọng nhất của nền kinh tế tuần hoàn.

Trên thực tế, không tồn tại “ngành công nghiệp môi trường độc lập chuyên sản xuất công nghệ/thiết bị và sản phẩm môi trường”. Mặc dầu, khối lượng giao dịch sản phẩm công nghệ/thiết bị môi trường hàng năm trên thế giới rất lớn, lên đến nhiều tỷ USD. Song chúng không xuất phát từ một ngành duy nhất, mà đến từ nhiều nguồn trong đó có CNMT. Nói đến sản xuất thiết bị/công nghệ ngành CNMT là nói đến chức năng của ngành, không phải đề cập đến một ngành công nghiệp chuyên biệt nào. Ngành CNMT, trong trường hợp như các nhà máy đốt rác sẽ vừa làm dịch vụ vừa sản xuất thiết bị/công nghệ. Tại các nhà máy như vậy, có thể có các phân xưởng sản xuất thiết bị chuyên dụng. Ở quy mô lớn hơn, có thể thành lập công ty chuyên sản xuất thiết bị công nghệ, công ty con của dịch vụ. Hoặc CNMT/ nhà máy đốt rác có thể đặt hàng sản xuất công nghệ thiết bị và sản phẩm môi trường ở bên ngoài nhà máy, tận dụng năng lực sẵn có của nền kinh tế. Thí dụ, đặt hàng ngành cơ khí chế tạo thiết bị lò đốt theo thiết kế của CNMT, hoặc đặt hàng ngành hóa sản xuất nguyên liệu hay hóa chất đặc chủng theo yêu cầu... Tất cả không tạo ra ngành CNMT chuyên sản xuất thiết bị/công nghệ.

Sản xuất công nghệ/thiết bị gắn liền với công nghiệp dịch vụ, một bộ phận gắn kết hữu cơ với dịch vụ, mắt xích trong chuỗi giá trị ngành CNMT. CNMT, trên thực tế, là chủ thể thống nhất vừa làm chức năng/hoạt động dịch vụ vừa sản xuất công nghệ/thiết bị. Không có ngành công nghiệp nào đó không phải dịch vụ, không thuộc dịch vụ, không hiểu dịch vụ và không dựa trên yêu cầu/hay đặt hàng của CNMT tự sản xuất công nghệ /thiết bị. Điều này cũng giống như ngành thép, có nhu cầu rất cao về công nghệ/thiết bị để sản xuất thép, nhưng không tồn tại ngành công nghiệp chuyên sản xuất công nghê/thiết bị cho ngành thép.

2.   Thực trạng hệ thống văn bản pháp luật về ngành CNMT

Năm 2010, Bộ Công Thương/ IPSI thực hiện quy hoạch phát triển ngành CNMT. Đây là quy hoạch đầu tiên trên phạm vi quốc gia đối với ngành CNMT. Trước đó, từng địa phương và một số thành phố lớn đã xây dựng quy hoạch thành phần môi trường như quy hoạch quản lý chất thải rắn, quy hoạch quản lý nước thải đô thị.

Quy hoạch CNMT 2010 tập trung vào thiết kế 3 trụ cột của ngành: (i) dịch vụ môi trường, (ii) sản xuất thiết bị/công nghệ và sản phẩm môi trường và (iii) sử dụng hiệu quả và bền vững tài nguyên. Rất tiếc, Quy hoạch phát triển CNMT 2010 chưa làm rõ chủ thể quy hoạch, sai lầm lớn nhất là coi 3 hoạt động trụ cột như 3 ngành công nghiệp riêng biệt.

Đề cập lại những vấn đề trên để thấy những khó khăn trong bước đầu xây dựng ngành CNMT. Những khó khăn đó vẫn đang hiện diện và tạo ra lực cản ngay trong hệ thống văn bản pháp luật về ngành CNMT hiện nay.

Trước tiên, điểm lại những dấu mốc văn bản quan trọng của ngành CNMT Việt Nam:

-  Năm 2009, tại Quyết định số 1030/QĐ-TTg, ngày 20/07/2009 Phó thủ tướng Hoàng Trung Hải ký Quyết định phê duyệt “ Đề án phát triển ngành CNMT Việt Nam đến năm 2015, tầm nhìn 2025”

-  Năm 2010, tại Quyết định số 249/QĐ-TTg, ngày 10/02/2010, Phó thủ tướng Hoàng Trung Hải ký Quyết định phê duyệt “ Đề án phát triển dịch vụ môi trường đến năm 2020”

-  Năm 2011, chủ trương phát triển ngành CNMT chính thức được đưa vào Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI 

-  Năm 2014, Luật BVMT được thông qua, có một Điều 153. Phát triển công nghiệp môi trường.

-  Năm 2017, tại Quyết định số 192/QĐ-TTg, ngày 13/02/2017 Phó thủ tướng Trịnh Đình Dũng ký Quyết định phê duyệt “ Đề án phát triển ngành CNMT Việt Nam đến năm 2025”

- Năm 2017, Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về cơ cấu tổ chức của Bộ Công Thương, Nghị định 98/2017/NĐ-CP, ngày 18/08/2017 chính thức quy định Bộ Công thương quản lý ngành công nghiệp môi trường

-  Năm 2019, tại Quyết định số 1138/QĐ-BCT, ngày 04/05/2019, Bộ trưởng Trần Tuấn Anh ký Quyết định phê duyệt “ Kế hoạch hành động của Bộ Công thương thực hiện Đề án phát triển ngành CNMT đến năm 2025”

-  Năm 2020, Dự thảo Luật BVMT sửa đổi và các phiên bản quy định về phát triển ngành CNMT

Phân tích các bất cập hiện nay trong hệ thống văn bản pháp luật về ngành CNMT, có thể thấy nổi lên một số vấn đề sau:

(i)  Khái niệm công nghiệp môi trường chưa thống nhất

Như phần đầu đã đề cập, khái niệm CNMT bao hàm 3 trụ cột/nội hàm : (i) dịch vụ môi trường, (ii) Sản xuất thiết bị/công nghệ và sản phẩm môi trường và (iii) Sử dụng hiệu quả và bền vững tài nguyên. Đó là những khái niệm mang tính phổ quát, thống nhất trong cách nhìn nhận ngành CNMT trên thế giới. Nói đến ngành CNMT là nói đến các chủ thể đặc thù: chế biến chất thải, mặc dù về hình thức thể hiện có thể khác nhau ở nước này hay nước khác.

Trong văn bản đầu tiên của Thủ tướng Chính phủ năm 2009, tại QĐ số 1030/QĐ-TTg, ngày 20/07/2009, CNMT được đề cập như là” ngành công nghiệp có khả năng cung cấp các công nghệ, thiết bị, dịch vụ, sản phẩm môi trường phục vụ yêu cầu BVMT nhằm xử lý, kiểm soát ô nhiễm, khắc phục suy thoái, hạn chế mức độ gia tăng ô nhiễm và cải thiện chất lượng môi trường” (trích văn bản QĐ số 1030/QĐ-TTg).

Quyết định số 192/QD-TTg ngày 13/02/2017 của Thủ tướng Chính phủ, tại Điều 1, Mục 1. Quan điểm, điểm b nêu “Phát triển đồng bộ các lĩnh vực cung cấp công nghệ, thiết bị, dịch vụ và sản phẩm phục vụ các yêu cầu BVMT phù hợp với yêu cầu, điều kiện phát triển kinh tế-xã hội của đất nước và xu hướng phát triển của thế giới” (trích điều 1, Mục 1, điểm b) của QĐ).

Quyết định gần đây nhất, QD số 1138/QĐ-BCT ngày 4/05/2019 của Bộ trưởng Bộ Công Thương Trần Tuấn Anh, tại Điều 1, Mục 1.Mục tiêu, điểm a) Mục tiêu chung nêu” …đến năm 2025, ngành CNMT trở thành một ngành kinh tế có đóng góp quan trọng trong nền kinh tế, cơ bản đáp ứng yêu cầu BVMT trong nước; từng bước tiến tới xuất khẩu các công nghệ, thiết bị, dịch vụ và sản phẩm BVMT có lợi thế cạnh tranh” (trích Điều 1, Mục 1. Mục tiêu, điểm a) Mục tiêu chung của QD 1138/QĐ-BCT).

Có thể nhận thấy xuyên suốt trong các văn bản của Thủ tướng Chính phủ và Bộ Công Thương, khái niệm CNMT luôn đầy đủ nội hàm dịch vụ và công nghệ/thiết bị. Năm 2011, khi đưa khái niệm CNMT vào Văn kiện Đại hội Đảng, nội hàm CNMT cũng được giải thích bao hàm 3 trụ cột như khái niệm gốc được sử dụng phổ biến trên thế giới. Thủ tướng Chính phủ ký Nghị định 98/2017/NĐ-CP giao Bộ Công Thương quản lý ngành CNMT, CNMT cũng được hiểu bao gồm cả dịch vụ và sản xuất thiết bị/công nghệ.

Trong khi đó, Luật BVMT 2014, Điều 153 Phát triển công nghiệp môi trường không làm rõ nội hàm, không quy định cơ sở pháp lý để quản lý và thực hiện

“ Điều 153. Phát triển công nghiệp môi trường

Nhà nước đầu tư và có chính sách hỗ trợ tổ chức, cá nhân phát triển công nghiệp môi trường; xây dựng đầu tư, nâng cấp hạ tầng kỹ thuật xử lý và tái chế chất thải; hình thành và phát triển các khu xử lý, tái chế chất thải tập trung; sản xuất, cung cấp thiết bị, sản phẩm phục vụ yêu cầu bảo vệ môi trường.”

Trong cách thể hiện của Luật, CNMT giống như một công trình tái chế chất thải đơn thuần. Điều đặc biệt, không có một dòng nào trong quy định trên đề cập đến dịch vụ môi trường, còn thiếu nội hàm về sử dụng hiệu quả và bền vững tài nguyên. Cũng trong Luật BVMT 2014, tại Điều 150 lại quy định rất rõ và chi tiết về dịch vụ môi trường (xem Bảng dưới). Luật cũng quy định rõ cơ sở pháp lý, Dịch vụ môi trường thuộc phần trách nhiệm của Bộ TN&MT, giao Bộ trưởng Bộ TN&MT chủ trì hướng dẫn thực hiện.

Theo Luật BVMT hiện hành, có hai cách hiểu về CNMT.  Cách hiểu thứ nhất, CNMT không có nội dung/nội hàm dịch vụ môi trường. Toàn bộ mảng dịch vụ môi trường vì vậy giao Bộ TN&MT quản lý. Nói cách khác, Bộ Công Thương được Thủ tướng Chính phủ giao quản lý ngành CNMT, nhưng không quản lý lĩnh vực dịch vụ môi trường, vì lĩnh vực đó không có trong định nghĩa/nội hàm CNMT.  Cách hiểu thứ hai, CNMT vẫn bao hàm cả dịch vụ môi trường, song phần dịch vụ môi trường giao Bộ TN&MT, phần còn lại thuộc Bộ Công Thương.

Điều 150. Phát triển dịch vụ môi trường

1.Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân thành lập doanh nghiệp dịchvụ môi trường thông qua hình thức đấu thầu, cơchế hợp tác công tư trong các lĩnh vực sau:

a) Thu gom, vận chuyển, tái chế, xử lý chất thải;

b) Quan trắc, phân tích môi trường, đánh giá tác độngmôi trường;

c) Phát triển, chuyển giao công nghệ sản xuất thânthiện với môi trường, công nghệ môi trường;

d) Tư vấn, đào tạo, cung cấp thông tin vềmôi trường;

đ) Giám định về môi trường đối với hànghóa, máy móc, thiết bị, công nghệ;

e) Giám định thiệt hại về môi trường; giám định sức khỏe môi trường;

g) Các dịch vụ khác về bảo vệ môi trường.

2.Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì, phối hợp với Bộtrưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ hướng dẫn thực hiện quy định tại khoản 1 Điều này.

Vì Luật BVMT 2014 không làm rõ khái niệm và nội hàm CNMT nên dẫn đến mỗi nơi mỗi lúc có cách hiểu khác nhau. Bản thân, các Quyết định của Chính phủ (đối với Bộ Công Thương) và Luật BVMT cũng không có sự thống nhất, quy định khác nhau liên quan đến dịch vụ môi trường. Đặc biệt, khái niệm CNMT vẫn còn thiếu các hoạt động quan trọng trong 3 trụ cột như sử dụng hiệu quả và bền vững tài nguyên.

Trong suốt một thời gian dài đã có nhiều tranh luận và ý kiến khác nhau về khái niệm và nội hàm CNMT. Có ý kiến đòi sửa tên gọi công nghiệp môi trường thành công nghiệp bảo vệ môi trường, nhiều văn kiện địa phương còn gọi môi trường công nghiệp thay cho CNMT. Rất nhiều chuyên gia không thừa nhận CNMT, chỉ có công nghiệp sản xuất công nghệ/thiết bị môi trường. Đó là cách nhìn phiến diện làm sai lệch bản chất CNMT. Luật BVMT hiện hành cũng chưa làm rõ chủ thể  quản lý ngành CNMT (khác Điều 150 quy định rõ Bộ TN&MT), không tạo cơ sở pháp lý để ban hành nghị định về phát triển ngành CNMT.

 (ii) Hệ thống văn bản pháp luật về CNMT chưa có định nghĩa chính thống về CNMT

Điểm lại tất cả các văn bản pháp luật liên quan đến CNMT, không có văn bản nào đưa ra định nghĩa về ngành CNMT. Duy nhất một phiên bản của Luật BVMT sửa đổi gần đây (không chính thức, gửi ngày 14/02/2020) có đề cập đến định nghĩa này. Trong đó, CNMT là “Ngành kinh tế cung cấp công nghệ, thiết bị, dịch vụ và sản phẩm phục vụ các yêu cầu BVMT”.

Tuy nhiên, ở phiên bản sửa đổi tiếp theo của Luật BVMT 2020, định nghĩa này hoàn toàn bị loại bỏ. Thay vào đó là định nghĩa khác không còn nội dung dịch vụ và cách trình bày thành 2 điều gần giống như Văn bản Luật BVMT 2014.

Việc các định nghĩa luôn thay đổi, không thống nhất từ phiên bản này sang phiên bản khác, xa rời định nghĩa gốc, phản ánh những cân nhắc khó khăn của Bên soạn thảo Luật.  Song, xuyên suốt từ Luật BVMT 2014 đến hiện nay là muốn tách mảng/nội hàm dịch vụ ra khỏi ngành CNMT. Điều này một mặt sẽ không còn đúng trong thực tế (như trên phân tích, không tồn tại ngành CNMT chuyên sản xuất công nghê/thiết bị), mặt khác các nhà máy công nghiệp đang làm dịch vụ có thể sẽ trở thành mục tiêu  tranh chấp giữa 2 Bộ.

Đã đến lúc cần có một định nghĩa chính thức về ngành CNMT, không thể để tình trạng tùy tiện thay đổi trong các văn bản luật như hiện nay. Một định nghĩa chính thống có sự đồng thuận cao, xuyên suốt thời gian, không thay đổi trong các văn bản luật sẽ hỗ trợ cho quản lý và doanh nghiệp CNMT được tốt hơn, tránh chồng chéo, gây cản trở cho phát triển.

(iii) Hệ thống văn bản pháp luật đang xé lẻ/chia tách ngành CNMT

Hệ thống văn bản pháp luật, vì những lý do khác nhau, đang xé lẻ và chia tách ngành CNMT thành các mảng hoạt động khác nhau do nhiều đầu mối quản lý. Tại văn bản Luật BVMT 2014, dịch vụ môi trường do Bộ TN&MT quản lý, sản xuất thiết bị công nghệ và sản phẩm môi trường bằng các quyết định Chính phủ giao Bộ Công Thương quản lý.

Sẽ khó khăn cho cả 2 Bộ khi tới đây xây dựng Các chương trình hành động và kế hoạch phát triển ngành CNMT. Cụ thể như đối với quy hoạch phát triển các nhà máy đốt rác phát điện, Bộ Công Thương chỉ dừng lại ở việc cung cấp công nghệ/thiết bị cho nhà máy, vậy ai sẽ xây dựng chủ trương phát triển, chiến lược, quy hoạch, xem xét các gam công suất và đầu ra của nhà máy? Công nghệ/thiết bị đứng một mình căn cứ vào đâu để xác định.

Doanh nghiệp sẽ là bên chịu nhiều ảnh hưởng nhất, chính sách cũng bị xé lẻ, không tránh khỏi xung đột do lợi ích khác nhau. Cuối cùng, ngành CNMT sẽ không thể phát triển do bị chia cắt như vậy. Quan điểm của Hiệp Hội CNMT cho rằng việc xé lẻ và chia cắt ngành CNMT là không nên xảy ra. Chính phủ cần xem xét /cân nhắc nếu thấy Bộ nào thuận lợi hơn cho việc quản lý ngành thì giao một đầu mối quản lý tránh phân tán (nếu được, có thể giao cho Bộ TN&MT quản lý tất cả). Mục tiêu cuối cùng là tạo điều kiện phát triển ngành tốt hơn, đảm bảo sự toàn vẹn và thống nhất của ngành CNMT vì lợi ích quốc gia.

Từ phân tích hiện trạng các bất cập liên quan đến hệ thống văn bản pháp luật hiện hành về ngành CNMT, một số kiến nghị được đề xuất như sau.

a)   Làm rõ khái niệm “Công nghiệp môi trường”, đưa khái niệm này vào mục giải thích thuật ngữ của Luật. Bên cạnh đó, đẩy mạnh tuyên truyền (hội thảo, chuyên đề giới thiệu CNMT, bài viết phân tích, trang thông tin..) để mọi người , mọi giới cùng thống nhất cách hiểu từ đó ủng hộ/đóng góp ý kiến cho ngành

b)   Thống nhất định nghĩa về Ngành Công nghiệp môi trường, sử dụng nhất quán một định nghĩa từ nay và về sau trong các văn bản Luật về ngành CNMT. Đi cùng định nghĩa, chỉ rõ trong luật các nội hàm của ngành CNMT, các lĩnh vực hoạt động thuộc ngành CNMT để làm cơ sở phân công và quản lý phát triển ngành

c)   Thống nhất đầu mối/cơ quan quản lý ngành CNMT không để tình trạng nhiều Bộ, nhiều cơ quan quản lý như hiện nay.

Sửa lại Luật BVMT 2020 theo hướng một đầu mối chịu toàn bộ trách nhiệm, không tách dịch vụ và sản xuất thiết bị/công nghệ thành các mảng riêng lẻ, do nhiều cơ quan quản lý. Đảm bảo sự toàn vẹn và thống nhất về nội hàm ngành CNMT, tạo năng lực cho phát triển ngành.